Fuente: EL PAÍS
La prueba de estrés del virus retrata virtudes y defectos de las dos potencias europeas y sus sistemas. La gestión alemana destaca, de momento, por su eficiencia
El coronavirus es
una prueba de estrés para países y sistemas políticos. También lo
es para distintos modelos de organización estatal. Alemania y
Francia, el país federal y el país centralizado por excelencia en
la Unión Europea, han gestionado la crisis con resultados dispares:
3.868 muertes en Alemania y más de 18.000 en Francia, según el
último recuento. La descentralización alemana, fundada en la
cooperación entre los miembros de la federación, traslada el peso
de las medidas sanitarias a los länder,
que se ponen de acuerdo con el Gobierno federal para pactar las
líneas generales de las restricciones y los centros de investigación
científica se reparten por todo el país, que cuenta además con una
amplia red de hospitales locales. La centralización francesa, que
concentra el poder en París y en el presidente, ha permitido la toma
de decisiones rápida, pero la
omnipotencia del Estado puede
haber elevado los costes de los errores y la imprevisión.
Alemania
ha contenido el virus, al menos de momento, de forma más efectiva
que otros países europeos. Qué papel han jugado en este todavía
precario éxito el sistema federal, la inversión en gasto sanitario
e investigación en el pasado, la detección temprana del virus y
hasta la suerte, es aún pronto para saberlo. Pero lo cierto es que
la toma de decisiones políticas y la gestión en Alemania difiere
sustancialmente de otros países del entorno como Francia o España.
En Alemania no se ha declarado nada similar al estado de alarma y el
Gobierno central no decide ni ejecuta unilateralmente las medidas de
contención del virus. Son los länder los
que tienen una responsabilidad crucial, de acuerdo con el diseño del
sistema federal alemán y la norma que regula la propagación de
infecciones. Esa pluralidad política en la toma de decisiones,
farragosa y compleja a menudo, podría resultar ventajosa a ojos de
unos ciudadanos, que han visto mermados sus derechos y libertades.
Alemania
es ahora el quinto país con mayor número de contagios,
133.830, pero
el número de muertos sigue siendo comparativamente bajo: 3.868,
según los datos del Instituto Robert Koch. Sobre
todo, el sistema sanitario no se ha visto desbordado. Desde que
empezó la epidemia, Alemania ha incrementado de 28.000 a 40.000 el
número de camas
en unidades de cuidados intensivos. Este viernes, 11.312 estaban
disponibles, según el instituto. La curva hace días que parece
doblegada, sin que haya habido un confinamiento total y permitiendo
que cada Estado federado adecúe a sus necesidades las directrices de
aislamiento pactadas con el Gobierno federal.
El
reparto de funciones y competencias entre el Estado federal y
los länder ha
fragmentado la toma de decisiones en un momento en el que la
celeridad y la cohesión cobran especial relevancia. La norma en
torno a la que gira estos días el reparto es la ley federal de
protección para las infecciones, que en su artículo 32 atribuye a
los Estados la facultad de adoptar las medidas necesarias para
combatir la infección. Desde que estalló la epidemia, la
coreografía política en Alemania siempre es la misma. La canciller
alemana, Angela Merkel, preside la videoconfererencia con
los jefes de Gobierno de los Estados, en la que se decidió por
ejemplo la regla de salir como máximo en grupos de dos, con un metro
y medio de distancia. El Gobierno recomienda y coordina y cada Estado
decide cuándo y cómo ejecuta las medidas. Un ejemplo es la apertura
gradual de las escuelas, que comenzará el 4 de mayo y que Baviera,
el land más
afectado por la pandemia, retrasará una semana.
El
proceso, en el que participan representantes de los distintos
partidos que gobiernan en los länder, es mucho más
complejo y dilatado que una decisión ejecutiva del Gobierno central,
como explica Ursula Münch, directora de la Academia de Educación
Política en Tutzing, Baviera, quien sin embargo reconoce ventajas.
Para empezar, porque la descentralización significa que Alemania
cuenta con institutos de investigación y universidades de referencia
repartidas por todo el país y con un papel científico destacado en
esta crisis. Pero sobre todo, porque, según Münch, en un momento
excepcional es importante que distintos poderes ejecutivos “ejerzan
de contrapeso y se controlen los unos a los otros y aporten distintas
perspectivas en la toma de decisiones”.
Esa
pluralidad y mayor cercanía de las autoridades regionales con los
gobernados cobra significado ante la masiva restricción de derechos
y libertades impuesta. “Especialmente con nuestro pasado, es muy
importante para los ciudadanos que no sea solo una persona la que
decida en Berlín, sino que haya 17 personas que compartan el poder”,
interpreta Münch. Aún así, esta politóloga intuye que “después
de esta crisis habrá cambios legales” y menciona sistemas como el
suizo, en el que en casos de pandemia como la actual, el Gobierno
federal asume mayores funciones.
Más
allá del proceso de toma de decisiones, los expertos atribuyen al
sistema sanitario alemán, también descentralizado, parte del éxito
ante la crisis. Laboratorios de todo el país fueron alertados e
instruidos desde Berlín a mediados de enero sobre la necesidad de
llevar a cabo test diagnósticos. Ricarda Milstein, del Centro de
Economía de la Salud de Hamburgo, explica que “el Gobierno central
ha adoptado un rol más activo. Me sorprende la buena coordinación
que ha habido entre los distintos actores”, dice en referencia a
las mutuas del seguro obligatorio y las asociaciones de profesionales
de la sanidad.
Esta
experta achaca al sistema federal deficiencias como la imposibilidad,
en su opinión, de haber acordado en el pasado grandes decisiones
estratégicas en el sistema sanitario. Y recuerda que, aunque
Alemania dispone de muchas camas en los hospitales, el problema es la
falta de personal sanitario para atenderlas. Además, indica
Milstein, una amplia red de pequeños hospitales no quiere decir que
todos tengan la calidad suficiente o ni siquiera que sean necesarios
o estén bien repartidos en el territorio. Aún así, piensa que la
ingente cantidad de recursos que Alemania ha destinado
comparativamente a la sanidad, según el recuento de la OCDE y
también a la investigación da ahora sus frutos.
FRANCIA
Cuando
el lunes pasado Emmanuel Macron anunció el fin progresivo del
confinamiento de la población a partir del 11 de mayo, la
noticia sorprendió en todos los escalones del Estado. La mayoría de
ministros lo supo un cuarto de hora antes del discurso a la nación,
según Le
Monde.
El resto, desde la alcaldía de París hasta la del pueblo más
alejado de la capital, lo descubrió al mismo tiempo que los más de
36 millones de franceses que lo vieron por televisión.
Así
es Francia. El
país donde el presidente adopta en soledad medidas que cambian el
rumbo de la sociedad. El
país donde el jefe de Estado y la élite tecnocrática que le rodea
—altamente preparada, pero poco diversa y atrapada en las inercias
de una cultura burocrática particular— concentra más poder que en
ninguna otra gran democracia occidental. El país donde las
decisiones se toman en París y donde el principio igualitario de la
Revolución de 1789 sigue siendo un freno a la descentralización
real o a la aceptación de excepciones regionales.
El
coronavirus —que ya ha causado más de 18.000 muertes en Francia y
la ha situado en el espectro de países europeos más golpeados, un
poco por detrás de Italia y España— ha puesto a prueba la
capacidad del modelo francés para responder a una crisis de
proporciones insólitas.
El
resultado es ambivalente. “Es el asunto de las mascarillas, de los
tests, de las camas de hospital, de las máquinas de reanimación: no
hay bastantes”, dice Dominique Reynié, director general del
laboratorio de ideas Fondapol. “El Estado centralizado y poderoso,
con un jefe elegido por el pueblo, cuando llega una crisis de verdad
resulta que no está preparado. Creo que esto dejará rastro. Quizá
pueda llevar a una recomposición política más ligera, más
descentralizadora, más girondina”, añade en alusión a los
girondinos que, durante la Revolución Francesa, se oponían a los
jacobinos, que eran centralizadores.
Al
mismo tiempo, la organización centralizada ha permitido reaccionar
con rapidez en los momentos más complicados. La movilización de
recursos económicos y la adopción de leyes de excepción fue
inmediata. Y, en la batalla sanitaria, los trenes civiles y aviones
militares sacando a enfermos de Alsacia — el área más afectada,
junto a Île-de-France, la región parisina— para descongestionar
hospitales y trasladarlos a otros puntos del hexágono proyectaron la
imagen de un Estado funcionando como un reloj de precisión.
“En
Francia no ha habido un problema de derrumbe del sistema de cuidados
intensivos”, dice François Heisbourg, consejero del laboratorio de
ideas International Institute for Strategic Studies. “El sistema
hospitalario no ha dejado de funcionar y no ha habido problemas
sustanciales del tipo Madrid contra Barcelona, ni hemos tenido que
gestionar problemas de solidaridad en el interior del país”. El
número de camas en la UCI tuvo que doblarse, hasta las 10.000.
“El
sistema napoleónico”, explica Heisbourg, "ha funcionado
bastante bien, sobre todo en lo que respecta al reparto de medios en
función de las zonas de tensión de la pandemia”. Heisbourg usa el
término “napoleónico” para referirse al sistema centralista o
jacobino. Pero matiza: “El sistema napoleónico es fastidioso
cuando se cometen errores. Porque entonces las consecuencias de estos
errores son napoleónicas. Errores como no haber puesto en marcha
test los suficientemente temprano, rápida y masivamente eran
evitables. Las consecuencias son enormes. mientras que en un sistema
descentralizado, si alguien en un land’
o autonomía, comete un error, este puede quedar relativamente
reducido a escala nacional”.
Uno
de los errores sobre los que Francia no deja de debatir estos días
es la decisión de no renovar un stock de
mascarillas que superaba los 1.700 millones en 2009. Otra, común en
otros países, es la lentitud de la maquinaria estatal en reaccionar
cuando las noticias de la epidemia llegaban desde China en enero y, a
finales de febrero, desde Italia.
El
desconfinamiento también plantea interrogantes. ¿Debe ser el mismo
para todos? ¿Para Alsacia y París que para regiones a las que el
virus apenas ha rozado? “La fecha del 11 de mayo de manera uniforme
en todo el territorio no se corresponde con la dinámica de la
epidemia, que no es igual en las diferentes regiones francesas”,
dice el epidemiólogo William Dab, que fue director general de
Sanidad entre 2003 y 2005. “Las epidemias se ganan sobre el
terreno, no en los despachos del ministerio”.
